中国式现代化新征程中优化重大生产力布局的战略思考

党的二十大报告指出，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，我国深入实施了区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，推动要素、产业和城市合理布局，促进重大生产力优化调整，在更高层次、更大范围和更宽领域推动人口城镇化、产业全球布局和基础设施互联互通，努力为经济高质量发展创造更加有利的条件。

一、我国重大生产力布局出现的趋势变化

第一，我国制造业具有强大的规模优势和较为完整的体系。制造业是实体经济的基础，也是重大生产力布局的“基本盘”。在产业积累、需求拉动等多重因素的共同带动下，我国如今已成为名副其实的制造业大国，2021年制造业增加值已达到316581亿元，占GDP的比重为27.5%，占全球份额从2012年的22.5%上升至2021年的30%左右。2012年，我国超过美国成为全球制造业增加值最大的国家^①。由于制造业体系比较完整，我国能够生产绝大多数的工业产品，220多种工业品产量跻身世界前列。在奋力追赶世界先进水平的过程中，我国在高速轨道交通设备、载人航天、“蛟龙”深潜器、大型客机、大型水陆两栖飞机、超临界火电机组、特高压输变电设备等领域实现了重大突破，有些装备技术甚至达到国际领先水平，从而为我国大国地位的提升奠定了坚实的基础。

①数据来源：世界银行数据库（https://data.worldbank.org.cn），用现价美元计算。

第二，我国产业与人口“大集中、小分散、结网络”总体格局基本形成。目前，我国制造业主要集中分布在长三角、珠三角、京津冀等少数几个基础扎实、配套完善、容易接近国际市场的地区。据统计，2021年，长三角、珠三角和京津冀工业增加值占全国比重分别为25.90%、12.25%、6.79%^②。同时，我国制造业也广泛分布在各级大中小城市，制造业布局出现了从沿海向内地城市转移扩散的趋势，重庆、郑州、合肥等城市已成为全球电子信息产业制造基地。不仅如此，各地区制造业发展通过产业链、创新链和资金链相互联系实现跨区域互动，制造业布局出现出了以城市群、都市圈或重要交通通道为依托的“组团蔓延—带状扩散—网络联结”的趋势。随着工业化进程推动制造业布局调整，我国人口城镇化率从2012年的53.10%上升至2021年的64.72%^③，城镇化空间组织形态也发生了很大变化，以中心城市为核心的都市圈和大中小城市协调发展的城市群成为我国城镇化的主要空间形态，人口向城市群、都市圈等重点地区集聚态势非常明显，京津冀、长三角和粤港澳大湾区成为人口密度和经济密度比较高、具有国际竞争优势的重点区域。

②长三角是用江苏、浙江、安徽、上海三省一市数据计算，珠三角是用广东数据计算，京津冀是用北京、天津、河北两市一省数据计算，数据来源于《中国统计年鉴2021》。

③数据来源：《中国统计年鉴2021》。

第三，我国制造业出现明显的国内国际“双转移”趋势。在要素成本上升、国际环境不确定性增加等多种因素影响下，我国一般性制造业出现了自东向西的转移和由中心城市向外围地区扩散的趋势，钢铁、石化等行业大型生产基地沿海布局趋势日益明显。同时，我国制造业出现了向海外“走出去”的趋势，并掀起了新一轮全球大范围产业转移浪潮。这种转移使得我国制造业布局从国内向国际拓展，产业链配套日趋国际化、复杂化。党的十八大以来，我国深化与“一带一路”沿线国家和地区产业合作，加快制造业全球布局的战略步伐。非金融类对外直接投资的统计数据显示，2021年我国有6349家企业赴166个国家和地区开展投资，投资额达到1136.4亿美元，企业数和投资额分别为2012年的1.43倍、1.47倍：进一步看，2013—2021年在“一带一路”沿线国家和地区累计投资额为1613亿美元，在沿线国家和地区建设的境外经贸园区累计为当地创造了34.6万个就业岗位^④。

④数据来源：商务部商务数据中心发布的非金融类对外直接投资统计（http://data.mofcom.gov.cn/）和2022年5月20日中共中央宣传部举行“打通内外贸，构建双循环”有关情况发布会。

第四，我国产业集聚优势日益明显。我国传统产业集群从追求廉价、量大取胜的发展阶段向追求质量高、性价比好的发展阶段转变，国外市场环境变化和国内要素成本上升倒逼传统产业集群加快通过嫁接新技术、开辟电商销售渠道、瞄准细分的差异化市场、探索个性化订制等途径实现转型升级。在中央有关部门的积极引导下，现阶段地方政府把先进制造业集群作为制造业高质量发展的重要抓手，通过以龙头企业为核心、以平台载体为牵引进而带动一批关联企业协同集聚。截至2022年底，深圳新一代信息通信、无锡物联网、东莞智能终端、株洲轨道交通装备、长沙工程机械、青岛轨道交通装备、苏州纳米新材料等45个集群经过严格的审核，被认定为国家先进制造业集群。这些集群不仅集中布局了18家国家制造业创新中心，还引领行业发展。产业园区作为制造业发展和区域产业协作的主要载体，正在经历着业态更新、产城融合的转型升级过程，飞地园区、共建园区等发展模式自东向西、从南到北进行深入探索实践。

第五，现代交通基础设施体系和数字、通信等新兴技术融合迭代加速重塑生产力布局。随着发达的高速铁路网建成、县县通高速时代到来以及数字技术大规模应用，我国产业布局范围更大，伸缩性更强，原先不具备发展条件的地区也能够承接产业转移，从而步入快速工业化的进程。技术进步与现代交通方式变革的叠加效应正在改变制造业传统布局模式和组织方式，也弱化了地理距离的成本效应。移动互联网、工业物联网、人工智能、大数据分析等新兴数字技术与先进通信技术深度融合和迭代创新，且广泛应用到传统制造业领域，不仅提高了工业产品的生产效率、质量和多样性，还增加了产业布局的灵活性、复杂性和集约性，从而孕育数字生产力布局新形态。“东数西算”工程的加快实施，不仅带动数据中心、数字大脑等新型基础设施建设，还有力促进各地区互补优势发挥，推动数据要素全链条开发应用。可见，数字化已经成为重塑生产力布局的重要力量。

二、当前我国重大生产力布局面临的突出问题

目前，我国正处于百年未有之大变局的国际环境和中国式现代化新征程的历史起点，外部风险急剧上升，内部困难挑战增多。在这样的环境下，我国重大生产力布局面临着一些结构性、体制性和全球性的问题。

第一，周期性产能过剩与低水平重复建设长期存在。40多年来，我国经济保持了长期较高的增长速度，但周期性产能过剩和低水平重复建设问题依然比较突出，从钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等传统产业到光伏、工业机器人等战略性新兴产业，都曾出现过不同程度的过剩产能。在这种形势下，各地区产业结构高度雷同，地区比较优势不能充分发挥。不可否认，周期性产能过剩既有市场经济变化带来的成分，又有我国自身体制机制原因带来的影响。后者的作用可能更大，其主要原因包括：地方政府执行产业政策搞“一刀切”，产业政策对产业准入条件设计不科学，国家新兴产业规划强化地方发展导向，过分追求GDP的地方政绩考核机制没有转变，要素价格市场化形成机制改革相对滞后。

第二，区域协调发展体制机制障碍较多。由于体制机制的原因，我国地方政府间利益协调机制不够完善，地方保护主义时隐时现。在现有分权体制和政绩考核体制下，地方政府为了追求经济发展而展开激烈的标杆竞争和税收竞争，招商引资竞争表现尤为突出。这种竞争态势不仅容易造成要素资源浪费，也极易产生低水平重复建设问题，如，光伏、LED、工业机器人等行业都曾出现投资过热的现象。同时，虽然中央高度重视促进区域协调发展，也希望建立区域间协调发展机制，但现阶段地区之间的资源投入、利益协调分配等机制尚未出现能汇聚共识、便于操作、稳定高效的路径，以至于地方政府开展区域合作的积极性不高。

第三，产业链供应链的安全稳定面临着很大的威胁。在中美贸易战、新冠病毒大流行、俄乌冲突等因素冲击下，我国产业链供应链安全稳定遭遇了前所未有的挑战，产业链治理遇到了史无前例的考验。从中兴、华为等企业遭到美国无理打压到应对新冠疫情而出现的“口罩荒”“购药难”，都表明了我国无论是在高技术领域还是在关系国民健康的民生领域都面临着很高的产业链供应链“断链”“缺链”的风险，高端芯片、生物制种、先进医疗设备、高性能航空发动机等高技术产品仍然受制于人。并且，越来越多的事实表明，中央和地方维护产业链供应链安全稳定的手段偏少，主要依靠强有力的短期性行政手段介入，而市场自发调节的作用机制明显缺失。

第四，产业布局绿色化、集约化转型遇到困难。一方面，虽然制造业向中西部地区转移趋势比较明显，但中西部地区却因承接污染产业转移而出现了“污染天堂”效应。如，2018年以来，中央生态环保督察组深入中西部地区多个省份实地督察，督察组反馈的意见比较集中的是，“两高”项目违规上马建设，冶金、煤化工、造纸、皮革、铸造、家具等行业出现了污染排放治理不到位、生态环保设施不完善、企业废气和废水偷排时有发生等问题，地方政府存在着执法不严、敷衍整改、环境治理资金不落实或落实不到位等问题。另一方面，产业园区粗放发展长期存在。产业园区原本是企业集聚、产业链配套完整和服务功能完善的地方，但园区粗放发展不仅浪费大量的土地资源，也造成大量的无效财政投资。自然资源保护部公布的报告表明，我国国家级开发区发展效益存在较大的地区差距，东北地区的固定资产投资强度仅为东部地区的51.10%，西部地区的综合地均税收仅为东部地区的40.55%（见表1）。

表1我国四大区域板块的各类型开发区土地利用情况比较

注：评价的时点为2019年12月31日。参与本次评价的国家级开发区共541个，评价范围面积50.07万公顷，包括了经济技术开发区等经济类开发区、高新技术产业开发区等高新类开发区和出口加工区等海关特殊监管区。

数据来源：自然资源保护部发布的《关于2020年度国家级开发区土地集约利用监测统计情况的通报》。

第五，制造业过快过早“去工业化”倾向比较突出。虽然我国是世界制造大国，制造业增加值规模已连续多年位居世界首位，但制造业增加值占国民生产总值的比重却持续下降，从2012年的31.06%降至2021年的26.29%，下降了4.77个百分点。有些地方出现了“脱实向虚”、片面追求服务业增加值高占比等不合理“去工业化”的现象。而且，传统产业集群衰落退化进一步侵蚀制造业的基础。长期以来，不少的传统产业集群高度依赖低成本要素投入和海外订单，对转型升级的准备不足，也缺少技术积累，于是在外部环境、过度竞争、环保规制、融资难和成本快速上涨等多重因素影响下逐渐衰落，如，温州的打火机制造等。虽然传统产业集群技术比较成熟，但其萎缩则危及当地的制造能力和技术能力提升。

三、优化我国重大生产力布局的重点方向

鉴于当前存在的问题和中国式现代化的明确阶段目标，我国优化重大生产力布局要围绕深化供给侧结构性改革的方向，从微观、中观和宏观入手，找准任务着力点，既要解决生产力布局的体制机制问题，又要提升大国发展的战略布局高度。

1.完善要素配置与产业布局机制

从微观层面看，继续深入推动要素价格市场化形成机制改革，纠正要素配置的价格扭曲，提高要素资源的配置效率。从市场化途径探索产业布局机制创新，促进各类形式跨区域产业合作，有效遏制产业低水平重复建设和布局。

完善要素资源价格形成机制。价格是引导要素配置的“信号”，市场化价格形成机制有利于反映要素稀缺程度，也有利于引导要素优化配置。然而，我国要素价格市场化改革进展相对滞后，各级政府对基本要素价格形成机制干预较多，要素配置不合理、低效问题较多。当前，在构建全国统一大市场过程中，推动要素价格市场化改革的着力点应放在发挥市场在要素配置中的决定性作用，深入推进矿产资源、土地、水、电、气、热等要素价格形成机制改革，让市场能较好地调节要素价格。在矿产资源方面，继续推动矿产资源有偿使用制度改革，建立能够高效反映矿产资源使用成本的机制，完善矿产资源税收征管。在电力方面，加强电力体制改革，特别是电价形成机制改革，实施地区差别化的电价政策，支持电力输出大省或大市建设高载能的产业基地，就地消化富余的电力资源。在用水、用气等方面，完善水资源有偿使用制度，建立更加合理的工业用水和天然气价格形成机制，探索试行大用户用水、用气价格试点，鼓励水资源大省发展高耗水产业，引导天然气资源大省根据当地条件发展天然气化工项目。在用地方面，规范地方政府用地行为，严惩地方政府变相利用土地向企业输送利益，鼓励地方政府探索以租代售、标准厂房出租等工业用地弹性转让方式，支持有条件的地方根据行业特点建立企业“亩均产出”与要素使用价格相挂钩的机制。

积极探索产业布局市场化机制。当前，产业园区已成为我国产业布局的主要空间载体，因此从产业园区入手，推动产业布局市场化模式探索符合时代发展趋势，也适应地方实践发展的需要。从产业园区运营主体看，鼓励国内实力较强、园区运作经验丰富的企业与金融机构、行业协会、投资服务中介等机构合作设立平台型园区运营企业，由其负责园区选址、规划建设、运营管理、招商引资、项目融资等业务，并为入园企业量身打造体系化、菜单式、便捷性的“套餐”服务，从而改变以往地方政府通常采用的“管委会+公司”的运营模式。从产业园区整合看，这类平台型园区运营企业可以通过托管、共建等途径把地方“一区多园”分而治之的模式变为合而治之的模式，从而能够有效推动不同园区实现政策、空间、利益共享，也能够改变不同园区重复布局、恶性竞争的状况，进而形成错位竞争、良性互动的发展局面。从产业园区跨区域合作看，无论是地方政府推动共建产业园区还是政企合作的产业园区，都可通过共同出资设立的平台型园区运营企业推动产业园区共建共享，通过市场化机制确保共建园区风险共担、收益共享。可见，平台型园区运营企业发展模式今后有望取代现行的“管委会+公司”的开发区发展模式，更好发挥市场主体推动产业园区升级、整合和共建的积极作用。

2.构建点线面高效组合的大国产业空间布局体系

从中观层面看，依托横向经济带和城市群、都市圈等重点区域推进以扩大内需为导向的跨区域产业联动发展，着力构建纵横结合、多点支撑的制造业布局体系，推动制造业面向国内需求和实现更多国内配套，形成更韧性、更安全的产业体系，减少对国外市场的依赖，扩大国民经济发展的回旋余地，同时也着力解决产业“东高西低、南高北低”的不合理分布，推动区域协调发展。

依托国家级大通道，规划建设纵横结合、产业梯度转移、横向多层次合作的经济带。世界大国崛起的经验表明，一个国家持续健康发展要有多个经济支撑带共同发挥作用。目前，我国沿海经济带已经成型，形成了京津冀、长三角、粤港澳大湾区、山东半岛、海峡西岸等若干个不同层次的城市群。然而，随着产业生命周期和资源环境承载力的变化，沿海经济带已进入优化开发的阶段，产业和人口持续集中的趋势也发生了转折性变化。同时，“一带一路”境内段、长江经济带、沪昆经济带、中俄蒙经济走廊、京广经济走廊等纵贯东中西的经济支撑带已被列为或有可能被纳入国家发展战略，这些经济带可以依托已建或在建的高速铁路、铁路、高速公路等重要交通干线，以沿线城市为战略支点，利用地带间的产业梯度和城市间的产业协作，促进国内外产业向中西部地区有序转移，使我国经济发展具有更大的回旋余地。

构建以城市群或都市圈为“发展圈”的开放型区域产业体系。当前，京津冀、长三角、珠三角、成渝等核心城市群正凭借自身的价值链和知识链优势成为国内国际双循环的关键节点，然而，这并不意味着这些城市群产业链能相互打通、紧密衔接。为此，有必要打破行政分割，深化产业对接协作。目前，促进城市群和都市圈内各城市相对封闭的产业体系融合成为一个内外开放的现代产业体系，关键在于要素资源配置、统筹产业布局、建立共同市场以及打造对外开放高地。在京津冀、长三角和粤港澳大湾区，应优先考虑布局发展先进制造业，使得部分行业能够率先实现从追赶、并跑向领跑转变，充分发挥引领示范作用。

3.提升适应新发展格局的中国产业全球战略布局能力

从宏观层面看，随着全方位开放体系的形成，我国现代产业体系建设要符合新发展格局要求，优化调整产业全球布局，积极应对霸权主义、贸易保护主义、逆全球化等方面影响。从能力建设出发，着力推动产业集群高质量发展和合理布局境外产业园区，加快形成组织严密、富有竞争力的大国产业优势。

高质量发展具有规模优势和创新能力的产业集群。我国产业集群数量众多、发展层次差异较大，宜采取分类支持策略推动产业集群高质量发展，遏制局部地区不合理的“去工业化”趋势。如，对于一批市场占有率较高、工艺技术成熟的传统产业集群，要引导这类集群向创新型集群转型升级。当前及今后一段时间我国加快发展创新型集群和世界级产业集群的方向是：第一，改善产业集群高质量发展的市场环境。我国许多产业已形成集群成熟的产业形态，但缺少相应的市场环境，长期打价格战和技术模仿的恶性竞争透支了集群发展的后劲，也限制了集群创新升级。在这种情形下，中央有关部门应完善产业政策，加大对危害公平市场竞争和剽窃知识产权的行为进行严厉惩处。第二，夯实产业集群转型升级的基础条件。政府、企业、行业协会、科研机构等不同主体都应建立有效的协作机制，共同建设和维护产业集群发展的“公地”，特别是共性技术供给的平台、网络和机制，完善行业的创新体系和加强专业技术人才培养。第三，培育一批世界一流企业。世界级产业集群是由大中小企业共同构成的群体，这些企业具有良好的竞争和合作关系，同时也有各自的差异化优势，在世界市场竞争中极有可能成为领军企业、隐形冠军或独角兽企业。我国只有在不同行业领域培育出一批优秀的世界一流企业，才能真正形成一批具有全球影响力和竞争力的世界级产业集群，也才能掌握市场话语权、标准制定权和创新主导权。

优化布局建设一批境外产业园区。从东道国人口规模、战略区位、发展阶段、城镇化水平、营商环境等因素综合来看，我国境外产业园区建设要有整体的战略安排：一是以东盟地区为重点，优先布局高水平境外产业园区。以越南、柬埔寨、印度尼西亚、泰国为重要节点，以老挝、缅甸、菲律宾为辐射范围，针对当地劳动力资源丰富且处于工业化和城镇化加快推进的阶段，统筹布局一批专业型境外产业园区。这些园区重点承接我国劳动密集型贸易加工业、临港型重化工业和港口物流业，积极开拓东盟市场。二是以南亚地区为重点，链式布局高水平境外产业园区。以孟加拉国、缅甸、斯里兰卡、印度的沿海港口城市为重要节点，构筑印度洋海湾型的境外产业园区“链条”。这些园区重点承接我国劳动密集型产业、临港重化工业和部分服务外包中间环节，重点面向南亚市场，兼顾欧美市场。三是面向欧盟，布局建设高水平境外产业园区发展带。在意大利、希腊、塞尔维亚、匈牙利、斯洛伐克、波兰等国建设各种合作形式的境外产业园区。这些园区要综合利用当地产业基础和我国制造和资本优势，侧重发展面向欧盟市场的装备制造、电子信息、轻纺加工业等产业。四是以南美地区太平洋—大西洋沿岸港口为据点，点轴布局高水平境外产业园区发展带。以巴西、阿根廷、秘鲁、智利为合作重点，依托四国的沿海港口城市建设一批高水平境外产业园区，构筑南美大陆两侧相连的中国—拉美产业合作走廊。这些产业园区要利用当地资源和市场优势，主要面向拉美市场和国内下游产业，重点承接我国装备制造、电子信息、资源深加工等产业。

四、优化我国重大生产力布局的政策建议

针对当前我国重大生产力布局存在的问题，考虑未来发展需要和可能情况，下一步应从国家战略安全高度，从中国式现代化的基本要求出发，继续完善有关政策，实施精准有效的政策举措。

第一，规范地方政府产业项目的投融资行为。深化供给侧结构性改革，加大对地方政府设立的各类投融资平台进行集中清理和整治规范的力度。引导地方政府加强财政资金出资的产业投资基金规范管理，发挥产业投资基金“四两拨千金”的作用。鼓励地方政府加大对各类企业申报财政资金使用去向的审计监督力度，严厉打击一批以骗取各类财政资金为生的企业及其高管人员，将这类企业和相关人员列入社会征信系统“黑名单”。建立各级财政资金投资产业项目的备案审计制度，对财政资金投资产业项目的绩效进行科学评估，将评估结果纳入地方政府政绩考核体系。

第二，出台体现地区差别的产业负面清单。根据国内外形势变化，尽快完善《产业转移指导目录》，工信部、发改委、统计局、工商总局、税务总局等部门要建立产业转移信息共建共享机制，加强产业转移的动态跟踪评估，及时把握我国跨区域产业转移的基本动向。同时，在生态环境可承载的前提下，引导各省（区、市）出台省级层面产业负面清单，以县（区、市）为基本实施单元，明确不符合当地发展的产业目录，并将此目录与项目审批、项目融资、项目用地等衔接，探索跨部门联合审批机制。这个负面清单每年发布一版，实行动态调整。

第三，深化跨行政区产业项目合作的财税、统计、土地等行政体制改革。为激发地方政府开展产业对接的积极性，中央有关部门应出台体现地区差异化特点的产业转移对接企业税收收入分享办法，制定迁出企业缴纳税收的地方留成部分在迁出地和迁入地之间的分享比例和分享时限的指导意见，原则上允许地方政府按照协议执行分享比例，不做硬性规定。在地区GDP统计核算时，企业迁入地负责迁入企业相关经济指标统计和增加值核算，并按照协议规定的分享比例和分享时限将核算数报给迁出地，计入迁出地的GDP，同时也将GDP统计核算分享方案报省级统计部门备案。在建设用地指标方面，允许企业迁入地在承接产业项目中向迁出地转让建设用地指标，转让指标的收益根据协议规定的分享比例进行分配。

第四，继续加强绿色发展的督察和激励。为限制或禁止地方政府引进环境风险较高的项目，中央有关部门应完善中央环保督察工作机制，加大督察巡查力度，扩大督察巡查范围，把污染企业列入社会征信系统的“黑名单”，对涉案的地方官员予以问责。进一步完善地方政府政绩考核评价体系，提高绿色发展类指标的权重，引导地方政府官员增强大局意识，强化绿色发展理念，在招商引资、企业生产等方面自觉抓环保。引导社会智库继续推动绿色GDP核算体系研究，推动研究成果转化应用。

第五，完善产业链供应链治理能力。中央有关部门要深入总结应对中美贸易摩擦、新冠疫情等事件冲击的经验和教训，建立产业链供应链安全稳定跟踪监测系统，特别是要加强对保民生促稳定、行业关键核心技术等重点领域产业链供应链全链条全周期运行的跟踪监测、分析和预警，及时采取针对性政策举措，维护产业链供应链安全稳定。积极发挥行业龙头企业、行业协会等机构在维护产业链供应链安全稳定的组织协调作用，推动税收、统计、工信、发改、金融、海关、人社、自然资源、生态、公检法等部门证券交易、融资、雇员、进出口、用地等方面涉企信息共享。积极引导社会智库加强产业链供应链治理领域研究，及时向中央有关部门提出一些有价值、可操作性的研究成果。

第六，提高矿产资源供给保障能力。针对资源生产基地，中央有关部门应要求各地设定合理的开发红线，建立竞争性配额制等资源开采的市场化管理机制，探索建立与开采强度相匹配的成本约束机制，防止地方政府和企业合谋进行掠夺式开采。同时，中央要实施矿产资源全球布局战略，完善全球找矿的战略布局，鼓励矿产资源开发企业到海外投资矿山或采购价格更加实惠的矿产资源，探索形成对我国有利的重要矿产资源价格影响力，建立全球化的矿产资源产品上下游产业链，同步实施战略性资源的收储制度，建设一批全国性资源收储基地，加大对战略性矿产资源政策性和商业性收储。

第七，设立大城市工业用地保护区。借鉴划定生态保护红线做法，划出工业用地保护红线，赋予工业用地超越生产功能之外的功能，包括科技创新功能、文化传承功能、战略储备功能等。中央有关部门应将设立工业用地保护区作为创新型城市考核评价指标，支持大城市城区老工业区、老旧厂房或工业园区在不改变土地用途的条件下改造升级，出台配套政策支持工业用地加强保护和盘活存量土地资源。

第八，强化优化重大生产力布局的组织保障。建立优化重大生产力布局工作的部际协调机制，每年不定期召开会议，研究部署优化重大生产力布局的规划方案、政策举措、效果评估等工作。中央有关部门要负责牵头制定实施重大生产力布局的战略规划，围绕国家重大战略和国际形势变化，及时向中央主要领导同志提出优化重大生产力布局的思路建议，使推动优化重大生产力布局成为维护国家战略安全和大国外交的一项重要工作。

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