超大规模经济体与高质量发展
党的二十大报告中明确提出，要“依托我国超大规模市场优势，以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，提升贸易投资合作质量和水平”。以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，建成社会主义现代化强国，需要依托超大规模经济体，打造产业发展新优势，提高产业国际竞争力，展现中国式现代化的美好经济前景，为中华民族伟大复兴提供坚实的经济基础。进一步依托作为超大规模经济体的市场规模优势、生产的规模经济优势、研发和创新优势、产业体系完备优势，把它转化和打造为中国产业发展新优势，进一步提高中国产业国际竞争力，是下一个阶段发展的重要任务。为探讨我国基于超大规模经济优势实现从“超大”到“超强”转变的中国式现代化发展之路，构建和完善中国特色高质量发展的理论和政策框架，《上海经济》论坛特邀请目前国内超大规模经济研究方面具有影响力的专家学者共同研讨。 |
大国竞争与中国产业政策的新挑战
江飞涛
近年来，世界主要经济体均加强了产业政策的应用，并将产业政策作为国家之间进行科技、产业竞争时应用的重要政策工具，贸易保护、大额补贴、技术转让管制等政策又重新成为政策工具箱中的重要选项，由此也带来了贸易摩擦、地缘政治形势更加严峻等问题，这也为中国实施产业政策带来了新的挑战。
一、产业政策曾是大国竞争中常用的政策工具
19世纪下半叶至20世纪上半叶期间，产业政策在国家竞争中尤其是大国竞争中是常用的政策工具。在这一期间，英、法、美、德、日等国都在其发展过程中采用了产业政策，以此作为在重要产业领域获取国家竞争优势的工具。在这一时期，这些国家常用到的产业政策工具包括高关税、进口许可、进口限额以及其他非关税壁垒，外商投资与经营许可或对特定领域外商投资的限制甚至是禁止，对于重要产业的大量财政补贴，工业间谍与技术窃取，对于技术转让的管制等(张夏准，2009)①。这类政策均具有强干预、保护本国产业或企业的特征，推行这类政策的要点是允许关闭本国市场和保护支持本国企业，却要求他国开放市场，旨在为本国企业寻求不对称的竞争优势。在这一时期，这类政策在各大国中的广泛使用是引起严重的经济贸易摩擦、地缘政治冲突与大规模的战争甚至是两次世界大战的重要原因之一。
第二次世界大战之后，随着殖民主义的废除，国际经贸规则发生重大调整，GATT及后续WTO规则的建立，大大约束了各发达大国采用强干预、强保护性产业政策的空间（文贯中，2019）②。各发达国家逐渐从强干预、强保护性的选择性产业政策体系转向以竞争友好、侧重激励技术创新与技术扩散为特征的功能性产业政策。与此同时，GATT及后续WTO规则仍为欠发达国家实施产业政策保护幼稚产业提供了较大空间。在战后至20世纪70年代初期，日本实施了具有较强贸易保护色彩的产业政策，关税壁垒，各种或明或暗的非关税贸易壁垒、对于国外企业投资的各种限制政策，由国家控制的技术引进政策等。随着日本经济与产业的高速发展，从20世纪60年代末起，日本与美国等国之间的贸易摩擦加剧。20世纪70年代末，日本逐渐大幅减少各类贸易保护类、强干预类的产业政策，转向竞争友好的功能性产业政策体系。同样的事情也发生在韩国，在20世纪50年代至80年代期间，韩国实施了与日本相类似的产业政策，随着经济的快速发展韩国与美国等国的贸易摩擦加剧，受到WTO规则的约束也不断加强；20世纪80年代以后，韩国逐渐始推动其产业政策的转型。
战略性贸易理论为理解大国竞争背景下的产业政策提供了一个重要的分析框架。战略性贸易理论指出，由于存在生产和研发上的规模经济、“干中学”以及长期积累效应，采用补贴投资与研发、限制进口、补贴出口、限制关键技术转让等产业政策能起到帮助本国企业抢先进入特定产业部门并有效打击该产业别国竞争对手的作用。黄群慧和贺俊（2023）③认为，当新兴技术产业在国家间具有直接的竞争性甚至对抗性，则以实施产业政策帮助新兴产业获得竞争优势是有必要的。战略性贸易理论的进一步分析表明，当一国采用保护与支持本国战略性产业的强产业政策时，另一国必然会采取同类政策予以回应，从动态的角度来看，甚至会出现两国之间的政策不断加码的结果。
二、产业政策重新成为大国竞争的重要政策工具
近年来，随着新一轮科技革命与产业变革的深入发展，全球主要经济体围绕关键领域的科技与产业竞争加剧，并纷纷制定系列产业政策及相关战略来帮助本国关键领域产业与企业的发展。美国围绕先进制造、新一代通信技术、大数据、人工智能、生命科学等优先发展领域以及技术领先战略支撑体系，相继制定《国家制造创新网络计划》、《国家宽带计划》、《国家人工智能研究和发展战略规划》、《关键和新兴技术国家战略》、《2021年美国创新和竞争法案》、《芯片与科学法案》、《2022年通胀削减法案》等支持政策。欧盟相继提出《战略规划2019-2024》、《欧洲工业战略》、“地平线欧洲”计划（2021-2027），加大公共基金对科技创新与高技术产业支持。德国和法国共同发布《德法共同产业政策宣言》，通过加大创新投资、给予行业财政补贴、牵头组建垄断性企业等方式重构欧盟国际竞争优势；德国还出台《高科技战略2025》、《国家工业战略2030》等提升关键领域创新能力。日本发布“第六期科学技术创新基本计划”，加快科技创新速度。韩国发布《制造业复兴发展战略蓝图》，努力打造“创新先导型制造强国”。
在关键领域补贴政策的大大加强。例如美国总统拜登于2022年8月9日在白宫签署《2022年芯片和科学法案》（CHIPS and Science Act 2022），该法案授权对美本土芯片产业提供巨额补贴和减税优惠，并要求任何接受美方补贴的公司必须在美国本土制造芯片。该法案为芯片和公共无线供应链创新(ORAN)提供542亿美元的财政资金支持以及为半导体制造业的投资提供25%的投资税收抵免。而在《2022年通胀削减法案》中，美国政府将为电动汽车、关键矿物、清洁能源及发电设施等领域的投资与研发提供大量补贴。而《欧盟芯片法》中计划投入430亿欧元用于支持欧盟成员国的芯片生产、试点项目和初创企业。其中，110亿欧元将投资于先进制程芯片技术的研发。日本的《2050年碳中和绿色增长战略》则计划设立总额达2万亿日元的“绿色创新基金”，以推动新一代蓄电池、氢能源利用和供给、CO2固定和再利用等技术发展。
主要发达经济体在关键领域技术管制被强化。近些年来，以美国主要发达经济体以保障产业与技术安全为名义，采用多样化的产业政策工具手段，以加强在人工智能、先进计算、数据分析、半导体、机器人、生物医药、先进材料等先进技术上的管制，尤其是对中国转让这些技术上的管制。美国相继出台的政策或措施有《出口改革管制法》、《外国投资风险审查现代法》、司法部“中国行动计划（China Initiative）”、《无尽前沿法案（2021）》中相关政策、强化实体清单管理等。欧盟实施《外商直接投资审查条例》强化对敏感经济技术领域的外商投资监管，通过“出口管制新规”全面升级针对军民两用产品和网络监控工具等技术的出口管制。日本推出总额18.2亿日元的“重要技术管理体制强化事业”防止关键、敏感技术流向国外，并通过修订《外汇法》、“出口贸易管理令”等加强重点行业投资审查和关键技术产品出口管制。
在关键领域强化本土产业链布局。美国拜登下令全面审查关键供应链脆弱性问题，推行“购买美国货”投入4000亿美元预算购买本土商品与服务，增强本土制造能力，同时强化与欧、日、澳等民主同盟国的供应链合作机制。欧盟宣布多元化供应链审查计划，推进供应链安全相关立法，旨在六个战略领域减少对外依赖，意图重构自主弹性的供应链。德国《国家工业战略2030》强调维持完整工业价值链特别是关键核心产业链的完整性对于大国至关重要。2020—2022年日本政府开展了三批“基于供应链对策的国内投资促进事业费补助金”，用以推动关键领域的日本企业将供应链搬回日本国内。
总体上来看，近年来全球各大国在关键领域均强化了产业政策与战略部署，巨额补贴、以安全为名的贸易保护或其他各种或明或暗的贸易保护、技术出口管制与技术封锁等政策被大大强化，重新成为大国竞争的重要手段。还需要指出的是，新的产业政策体系有个值得关注的新特点：一是主要发达经济体为获得更为有利的竞争地位还加强了在科技与技术管制、产业链供应链安全等领域的合作，并合作推动国际贸易规则的重构；二是产业政策越来越具有系统性和战略性，突出了产业政策的战略竞争属性、政策之间的协同性。
三、中国产业政策面临的挑战
在大国竞争及产业政策成为大国竞争的背景下，中国的产业政策面临新的挑战，需要做出新的调整。
第一，中国需要加强产业政策的体系性与战略性。当前，世界主要发达经济体均在关键领域强化了长期产业战略的制定与部署，并以此协同产业政策、科技政策、贸易政策、安全政策甚至是外交政策来为本国创造更为有利的竞争条件，而中国往往被视作重要的竞争对手。这需要中国更为主动地在制定产业政策时，务必要有更强的竞争意识、长期战略意识与风险意识，要充分考虑其他国家产业战略对我方的影响以及主要竞争对手对我方战略与策略的可能应对方式，以长期产业战略来统筹协调各项具体政策的制定实施进而形成战略合力。此外，还应建立产业发展战略及相关政策合作研究机制，建立起对于关键领域发展态势、各国政策与战略动态及影响、我方总体战略与具体应对策略的长期合作研究机制，以支撑国家产业发展战略的决策。
第二，中国制定产业政策时需要平衡好发展与安全、平衡好保障长期战略安全与短期维护产业链供应链安全的关系。近年来，中国与美国等发达国家在产业与科技领域的竞争日趋激烈，贸易摩擦加剧，美国等国家在科技及关键产业供应链领域与中国“脱钩”、“断链”的风险加大。从长远角度来看，在关键技术及战略性新兴产业领域，美国联合其盟友试图建立起将中国排除在外的全球创新与生产分工合作体系。这将制约中国的产业升级与产业竞争力的提升，压缩中国的发展空间，威胁到中国产业长期战略安全。短期维护产业链供应链的稳定与安全，长期在战略性与关键前沿技术领域寻求更有利发展的外部环境与战略空间，需要成为产业政策的重要考量，尤其是后者更为重要。如何安全与发展并举，如何在应对短期脱钩断链风险与提升长期战略安全空间之间进行协同，对中国产业政策提出挑战。
第三，需要更为有效的产业政策。大国竞争加剧需要制定更为有效产业政策，优化产业政策的设计，完善产业政策的实施机制，这会带来一系列新的挑战。在保护性产业政策与更高水平制度性对外开放政策之间如何选择、协调或平衡？在国产替代与开放创新、利用全球创新网络与创新资源方面如何选择、协调与平衡？如何更好协同中央政府与地方政府的产业政策，减少资源配置扭曲的同时又不降低地区分散试错的积极性？这都将为中国产业政策的制定实施带来新的挑战。
参考文献
①张夏准：《富国阶梯——发达国家为何踢开梯子》，社会科学文献出版社，2009年。
②文贯中:《重新审视产业政策》，2019年。https://www.ftchinese.com/comments/index/001081081.
③黄群慧、贺俊：《赶超后期的产业发展模式与产业政策范式》，《经济学动态》，2023年第8期。
刘志彪,徐宁,欧阳峣等.超大规模经济体与高质量发展[J].上海经济,2023(06):1-20.
